基于集体建设用地与国有建设用地差异修正的基准地价评估方法
＆#160;＆#160;关键词：集体建设用地；基准地价评估；差异分析；修正体系
随着我国工业化、城市化的推进以及乡镇企业的转型，城市建设用地数量日益减少，集体建设用地流转日趋频繁。中国共产党十八届三中全会明确提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”相比城镇国有建设用地，中国集体建设用地流转市场还处于初级阶段，既没有相应的评估规程作指导，也没有较为成熟的评估方法，更未形成统一的市场价格体系。鉴于此，本文在国有建设用地评估的基础上，基于集体建设用地与国有建设用地的所有权的差异[6]，从保障农民利益为出发点，以保障同权同地同价为原则，分析城镇国有建设用地与集体建设用地根本差异，即分析这两种地价间的差异，通过对国有建设用地价格的修正，得到农村集体建设用地价格，探索科学量化集体建设用地估价的方法，构建一个与集体建设用地有偿使用相配套的集体建设用地价格评估框架，以期为集体建设用地的流转提供可参考的地价标准。
一、研究思路
在设定地价内涵的基础上，按照城镇基准地价评估的方法，选择集体建设用地范围内及周边的国有建设用地样点，评估在完全市场价值；鉴于集体建设用地和城镇国有建设用地具有同等的使用价值，但二者的价值在目前的前提状况下还不能真正对等，特别在权利方面、支持度、交易上等还有一定的差异。因此，将集体建设用地与国有建设用地进行对比，通过对前者的权利对等性、政策支持度、交易完善度等方面进行修正，最终得到集体建设用地价格，测算一定区域集体建设用地样点平均价格，经综合平衡得到对应的级别基准地价。
二、差异分析
1、所有权主体差异
在我国，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。我国土地所有权主体的实际情形是：土地所有权主体成分的简单性，即只有国家和农村集体两类主体；国有土地所有权主体具有单一性，即国家是国有土地的唯一所有权主体，其代表为各级地方政府和中央政府；集体土地的所有权主体具有模糊性，因法律对农村集体经济组织的确定尚不明确。我国的《宪法》、《民法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但就农民集体而言，又有不同级别的集体，有村小组一级的，有村一级的，还有乡(镇)一级的，而集体所有究竟是指哪一级的集体所有，法律没有明确规定，导致其权利主体包含多个方面，有国家，有集体，还有农民个体，这样导致不同权利主体对其价值认识模糊。“集体”在我国现行法律体系中仅仅是一个抽象的概念，而不是一个具有具体组织结构的主体，一个抽象的概念不能享有和行使民法上具体实在的所有权或者其他财产权利。
2、产权权能差异
根据产权经济理论，土地的产权包括权利的种类（如所有权、使用权等）和权能（占有、使用、收益和处分四项权能），权利的种类和权能不同收益不同。农村集体土地与城市土地在立法层面上权利是不平等的，同样的权利种类，权能不同，收益也不同。主要体现：一是所有权不平等。农村集体土地必须由国家统一征用才能进入土地市场，且征用土地补偿按原用途进行，农村集体土地的所有权人无法自主行使权利，农地转用过程中的巨大收益被地方政府获得，使集体土地的真正价值没有体现，农民权力受损。二是土地使用权不平等。城市国有建设用地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式进入土地一级市场, 参与商业开发、工业生产，并可以进行转让、抵押或出租；而集体建设用地则只能用于村民宅基地建设、农村公共设施和乡镇企业，不允许集体建设用地使用权进行市场化交易。
3、政策支持差异
现行法律对集体建设用地的各种流转方式（如转让、出租等）进行了严格的限制。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；《城市房地产管理法》第八条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地的使用权方可有偿出让。与相同法律政策体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在多种方面都存在着法律上、法规、制度等的不平等。集体建设用地使用权不能直接转让或出租，该类土地必须先征收转化为国有土地后方可在市场上流转，而国有土地可以依法进行出让、转让。
4、交易情况差异
国有建设用地流转有明确的法律条文保护、完善操作办法和实践经验，国家通过一级市场公开出让国有建设用地，允许国有建设用地通过二级市场进行流转，价格公开透明，市场公开、竞争充分。
三、修正体系建立
根据集体建设用地与国有建设用地实际差异情况，构建包括权利完整度、政策支持度、交易完善度3个修正因素层、7个修正因子层、27个参照层的集体建设用地因素因子修正体系表，具体见表1。
表1 集体建设用地修正因素因子体系表
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修正目标层 |
修正因素层 |
修正因子层 |
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权利完整度 |
产权主体 |
出租权 |
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转让权 |
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抵押权 |
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权益保障 |
使有权证书 |
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使用权登记制度 |
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信息公开制度 |
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政策支持度 |
法律支持 |
物权法 |
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民法 |
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经济法 |
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财产法 |
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行政法 |
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土地管理法 |
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法规支持 |
城镇国有土地使用权 |
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出让转让条例 |
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流转办法或实施细则 |
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制度衔接 |
征地制度 |
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价格管理制度 |
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土地收益分配制度 |
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流转合同 |
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交易完善度 |
交易完善性 |
流转形式 |
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流转主体 |
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流转用途 |
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市场接受度 |
市场接受度 |
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1、权利完整度修正
实施农村集体建设用地使用权流转的重要目的之一就是要将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场。建立统一地土地市场，就要在统一权利的基础上，实现农村集体建设用地和国有建设土地的占有、使用、收益、分配等权利，实现农村集体建设用地和国有建设土地在交易上的“同地、同权、同价。
2、政策支持度修正
在中国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租，即法律集体建设用地的使用权是不能转让、出让、出租和抵押，不能享有用益物权的处分权能。尽管按不动产用益物权的模式设计其运作；而农村集体土地，尤其是集体建设用地却不然，集体建设用地使用权人只有在出资入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上变相的买卖、租赁实际上已经大量发生。
3、交易完善度修正
交易的完善度包括：交易完善性和市场接受度2个因素。根据集体建设用地流转形式、流转主体、流转用途来确定其交易程度完善性；流转范围大、流转形式多样，市场因素充分，市场接受程度也越高，通过市场竞争较能充分体现土地使用权价值，其价值表现就高；而流转范围小，市场交易程度差，无法体现由于市场竞争所能充分体现的价值，市场接受度差，其价值就低。
四、修正系数确定及价格测算
1、修正系数确定
通过特尔斐法，邀请相关专家，以国有建设用地为基础，采用类比的办法，根据集体建设用地与国有出让土地之间在权利完整、政策支持、交易完善等方面的差异，即先将国有建设用地的各项因素因子的分值设定为100，按土地用途，由专家按照因素、因子体系，将100分解至各因子层，得到国有建设用地因子层各指标的得分情况；然后，依据国有用地的因子层得分情况，通过对比集体建设用地与国有建设用地间的差异程度，来判断集体建设用地因子层的得分值。
2、集体建设用地价格测算
收集集体建设用地覆盖范围内及周边国有建设用地样点，采用城镇土地估价规程确定的方法，测算样点的国有土地价格，采用上述修正体系及修正系数测算集体建设用地价格，采用样点地价的平均值取整、综合后的作为基本基准地价。
